中國(guó)從20世紀(jì)80年代中期開始出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染問題并日益蔓延，固然有經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的原因。但是，立法不尊重水資源的自然統(tǒng)一性、功能統(tǒng)一性，缺乏對(duì)水資源管理和水污染防治的決策機(jī)制的理性認(rèn)識(shí)是一個(gè)不可回避的重要原因。法律的功能缺失不可能實(shí)現(xiàn)調(diào)整社會(huì)關(guān)系、規(guī)范和維護(hù)社會(huì)秩序的目標(biāo)。治理淮河的教訓(xùn)值得我們深刻反思:

 

    (1)水污染控制條塊分割引發(fā)沖突。《水污染防治法》第3條規(guī)定了我國(guó)的水污染控制體制，法律規(guī)定的部門涉及環(huán)保、交通、水利、衛(wèi)生、地質(zhì)礦產(chǎn)、市政管理、重要江河的水源保護(hù)機(jī)構(gòu)等，“多龍治水”是對(duì)這一體制的生動(dòng)寫照。這顯然是一個(gè)以行政區(qū)域機(jī)構(gòu)為主體的區(qū)域管理體制。在這種管理體制下，出現(xiàn)上游只管排污，下游一方面叫苦不迭，另一方面又將污水往更下游排放的現(xiàn)象十分正常。在我曾經(jīng)進(jìn)行過的一次流域水污染調(diào)查中，看到各地的做法驚人的一致:一是所有地方的水功能規(guī)劃中水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)均低于流域整體規(guī)劃至少一級(jí);二是所有的大型污水處理廠均集中布局在其行政邊界的最下游;

   三是均述說遭受上游污染之害深重，很少談本地的污染情況，更不談其對(duì)下游的污染。種種現(xiàn)實(shí)表明:區(qū)域管理體制必然帶來流域管理的失控以及地方利益、部門利益的惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終形成流域的“公地悲劇”。

 

    (2)已建立的流域管理機(jī)構(gòu)困境重重導(dǎo)致失控。雖然我國(guó)于20世紀(jì)50年代就開始建立流域管理機(jī)構(gòu)。但是，在80年代以前，流域管理的地位從未在法律上明確，流域管理機(jī)構(gòu)在很長(zhǎng)時(shí)期被認(rèn)為是水利部附屬的專門提供技術(shù)服務(wù)的事業(yè)單位，其工作重點(diǎn)是洪水、泥沙、干早的防治以及邊界地區(qū)的水污染、流域水資源綜合規(guī)劃等，無權(quán)過問行政及經(jīng)濟(jì)方面的事情，而省級(jí)水利廳擁有與其同等的權(quán)力，它們按照自身利益考慮流域管理。這樣流域管理機(jī)構(gòu)與各地方的環(huán)保部門、水利部門在處理水間題時(shí)必然陷人尷尬。《水法》在2002年修訂時(shí)雖然規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的八項(xiàng)基本職能，但也存在缺陷。

 

    (3)立法觀念陳舊、制度落后形成權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。《水污染防治法》制定于1984年，雖然經(jīng)過1996年的修訂，這部法律無論是在立法觀念上，還是在制度設(shè)計(jì)上都不能適應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。最為突出的問題有:

 

    一是在立法觀念上，部門立法色彩濃厚。從生態(tài)角度看，水資源保護(hù)的含義當(dāng)然包括水資源的合理開發(fā)利用和水污染治理兩個(gè)方面的內(nèi)容，但我國(guó)實(shí)行的是部門管理體制—水資源的開發(fā)利用由水利、農(nóng)業(yè)、交通、航道、電力、港務(wù)等不同部門管理，水污染防治則由環(huán)保局管理。因部門分割體制而形成了部門立法觀念，《水污染防治法》更多的考慮是如何將環(huán)保部門的權(quán)力與利益以法律形式加以鞏固，而很少考慮水污染規(guī)律以及與水資源開發(fā)利用的關(guān)系，更因?yàn)榄h(huán)保局是按行政區(qū)域設(shè)置的，所以不可能設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各區(qū)域環(huán)保部門的權(quán)力。《條例》之所以設(shè)立臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而不利用流域管理機(jī)構(gòu)已有的條件，是這種部門立法觀念更明顯的體現(xiàn)。

 

    二是在制度設(shè)計(jì)上，權(quán)力干預(yù)、直接命令的管理制度過多，利用市場(chǎng)化機(jī)制協(xié)調(diào)水資源開發(fā)利用主體的利益關(guān)系的制度太少。流域?qū)哟蔚闹贫葞缀鯖]有。其結(jié)果是，形式上看區(qū)域控制層次的制度都實(shí)施了，控制也有一定效果;但到流域?qū)哟危廴具€是不可避免。

 

    (4)法律運(yùn)行機(jī)制缺乏誘發(fā)“公地悲劇”。從目前水污染防治的法律制度體系方面看，似乎已經(jīng)有一個(gè)相當(dāng)完善的網(wǎng)絡(luò)。我們有了《水污染防治法》，有《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，有各地方的水污染防治條例，還有一些配套的行政法規(guī)、規(guī)章。但是，仔細(xì)分析這些法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，卻發(fā)現(xiàn)法律制度相互之間脫節(jié)嚴(yán)重，無法順利運(yùn)行。仍以《水污染防治法》第3條有關(guān)管理體制的規(guī)定為例，“多龍治水”的格局已定，但沒有明確它們之間權(quán)力配置的原則、權(quán)力行使的方式，也沒有規(guī)定權(quán)力的沖突規(guī)則，更沒有規(guī)定權(quán)力協(xié)調(diào)的規(guī)則。正因如此，“環(huán)保不下河”，意味著環(huán)保只管岸上排污，環(huán)保局監(jiān)測(cè)污染源的出水口是否達(dá)標(biāo);“水利不上岸”，意味著水利不能管理岸上的排污口，岸上的污水通過管道流人江河，人水口是否達(dá)標(biāo)無人管理。僅這一權(quán)力真空就不知道使多少未經(jīng)處理的污水排人了江河湖泊。